提升项目谋划能力 推动经济高质量发展

        --对当前我市专项债券工作的思考

自 2015 年新预算法实施以来，我国省级政府可自发自还地方政府专项债券（以下简称“专项债券”），为我省敞开了法定举债融资的“前门”。新增专项债券是地方政府基础设施建设投资的重要资金来源，为重大项目顺利开展提供了财力保障，在地方政府应对新冠肺炎疫情冲击以及“六保”任务中发挥了积极作用。2021 年《政府工作报告》明确提出，今年拟安排地方政府专项债券3.65 万亿元，优化债券资金使用，优先支持在建工程，合理扩大使用范围。根据《关于梳理 2021年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕29 号），债券资金重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等九大领域。专项债券的快速发展与偿付风险专项债券已经成为地方政府重要的财政工具，是实施基础设施投资的主要融资方式。

2020年，按照上级发改及财政部门专项债券发行申报的要求，围绕专项债支持范围、申报发行条件等要素，我市进行了第一批专项债的申报。但仅有安宁工业园区投资开发有限公司建设工业园区中小企业科技孵化基地机械制造标准厂房（二期）工程申报成功，项目总投资为10436.53万元，项目申报专项债券资金5400万元。

截至目前，安宁市2021年新增专项债券储备项目共28个，总投资1382974万元，拟申报发行新增专项债券588896万元。得益于新政策所带来的红利，安宁市2021年申报第二批次新增专项债券项目也取得了重大突破，目前进入发债准备阶段项目共有5个，投资总额达到212911万元，专项债券需求达到82200万元，均创历史新高。5个项目分别为：云南省昆明市安宁市职教园区双创服务中心项目，项目总投资41740万元，专项债需求规模6200万元；昆明南亚国际陆港开发有限公司建设安宁综合配送云仓物流中心工程，项目总投资27724万元，专项债需求规模13000万元；云南省昆明市安宁市连然片区老旧小区配套设施二期工程，项目总投资21754万元，专项债需求规模11000万元；云南省昆明市安宁市南部供水工程项目，项目总投资36073万元，专项债需求规模10000万元；云南省昆明市安宁市官厢街棚户区改造工程，项目总投资85620万元，专项债需求规模42000万元。以上安宁市已成功发行或即将发行的专项债券在我市“促基建”、“补短板”、“稳投资”中做出了重要贡献，同时提高了债券资金使用效益，对地方发展起到了积极的拉动效应。

与此同时，安宁市专项债券工作在项目申报、资金使用以及项目后续管理中仍然存在以下问题：

一、前期准备工作不足造成项目实际落地不及预期

部分项目对于专项债券项目用地是否符合土地规划、是否通过规划、立项及施工许可证等相关证件、项目是否配套有足额的建设用地指标、是否能顺利完成征地拆迁等关键环节，未作充分实际准备。上述情况导致专项债券对应项目进入实施阶段后，在进度、质量和绩效等各方面达不到预期要求，事实上会陷入专项债券资金不能及时使用的尴尬境地。

二、过度包装项目，虚增项目收益

根据财政部关于印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知，地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的，约定一定期内以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入还本付息的政府债券。因此，地方政府申报的发债项目必须带有公益性质且保证有一定收益能够覆盖项目发行债券的本息。但在实际工作中发现，带有公益性质项目且收益能够覆盖本息的项目占比并不高，亦或本身收益较好的项目大多数又可以通过市场化操作运行，因此并不缺少融资渠道。我市前期谋划储备的项目中，一部分项目收益达不到要求，又通过包装项目收入来源、虚增项目收益水平等方式使之符合专项债券申报发行要求，从近期看有可能促进项目申报成功，但从专项债券本身来看，有可能导致项目投资无法落地，已发行的专项债券资金不能够及时使用，无形中增加了成本，又或者因此产生地方政府债务风险进而影响政府信用。从长远来看，有可能导致昆明市乃至云南省在债券额度分配、项目申报和审核等方面更加严苛，从而引起恶性循环。

三、相关配套政策并不完善

针对地方政府专项债券，国家制定和发布了相关文件和规定，如《地方政府专项债务预算管理办法》、《地方政府专项债券管理暂行办法》等，云南省也制定部分规章制度，这些文件规定都从原则性、方向性上对专项债券的计划、申报、发行和监管等做了明确规定，促进了专项债券工作的开展。但截至目前，还没有相关债券项目走完“借、用、管、还”全生命周期，对后期项目的置换、续发、增发、到期后无法还本付息等问题如何处理、如何规避相关风险、如何做好相关配套等的政策和细则并没有具体的规定，到目前为止也还没有相关案例可供参考。例如，安宁市2020年第一批次申报成功的安宁工业园区投资开发有限公司建设工业园区中小企业科技孵化基地机械制造标准厂房（二期）工程项目5400万元本金，到本年度应当偿还第一期利息，但项目产生的收益应当缴到哪里，缴多少，目前并无明确说法，到期利息还是由市财政统筹偿还。

因此，为认真贯彻落实中央、省、市有关政策文件精神，进一步规范政府债券资金管理，提高债券资金使用效益，切实加强政府债券“借、用、管、还”全过程监管，确保债券资金的规范有效使用，对安宁市专项债券工作提出以下建议：

一、强化培训，准确掌握债券政策

由安宁市财政局联合市发改局举办地方政府专项债券发行实操培训会，邀请第三方机构专业人员为确有专项债券资金需求的部门讲解专项债券有关政策、分享专项债申报发行经验，并对发行工作进行实际操作培训。通过培训，进一步提高项目单位对项目遴选、项目申报流程及工作重点等方面的认识，准确掌握债券政策，为提高专项债券申报发行成功奠定基础。

二、突出重点，与多部门协作做好债券申报工作

一是突出重点领域。聚焦关键领域和薄弱环节，围绕重点支持棚户区改造、医疗健康、市政和产业园区基础设施、社会保障等方面公益性基础设施建设，提前谋划和储备项目。强化发行专项债券的事前规划意识，围绕地方政府安排的重点项目、重点工程，提前做好项目论证、土地审批、规划设计和工程审批立项等前期工作，筛选出一批优质项目、重点项目，建立项目储备库，确保项目随时能上报，上报后能发行，发行后能开工建设。二是加强部门沟通协作。市财政局应加强与卫健、住建、自然资源、水利等项目主管部门之间的沟通联系，建立协调联动机制，共同推进项目储备及审核遴选。

三、加强督导，推动项目建设进度

一是成立专项债券项目督查专班。由安宁市财政局牵头联合纪检监察、审计、绩效督查等单位组成专项债券项目督查专班，不定期深入项目施工现场督查项目施工情况，对于施工进度较慢或存在其他问题的项目，下达整改通知书，限期整改。二是建立工程进度通报制度。定期通报专项债券各项目建设进度，对于进度较慢的，给予黑榜通报并约谈问责。确保我市专项债券资金在上级规定的时间节点内完成支出。

四、及时调整用途，提高资金使用效益

对于部分已成功发行专项债券的项目因其他原因造成债券资金无法及时使用的，应主动向上级申请、报备，及时调整资金用途，让专项债券资金流向项目成熟度高确有资金需求的项目，始终做到让资金“不趴窝”，真正发挥专项债券资金的撬动作用。